保障國家糧食安全是全面建設社會主義現(xiàn)代化強國、全面推進中華民族偉大復興的底線任務，也是推進鄉(xiāng)村全面振興、加快建設農業(yè)強國的底線要求。把保障國家糧食安全作為強國建設的底線任務，這是中國式現(xiàn)代化和農業(yè)強國建設的重要特色，也是中國政府長期不懈追求的重要目標和發(fā)展方向。保障國家糧食安全是一個必須確保的目標底線，而促進農民增收致富是實現(xiàn)全體人民共同富裕的重要途徑。在以小規(guī)模分散經營為主體形態(tài)、種糧比較收益較低的情況下，這兩個目標之間存在一定沖突。切實統(tǒng)籌好保障糧食安全和促進農民增收，必須在保障國家糧食安全的基礎上多措并舉促進農民持續(xù)穩(wěn)定增收，有效破解種糧農民增收難的問題。
一、要正視保障糧食安全和促進農民增收的目標沖突
由于糧食生產成本較高，糧價上漲受限，種糧比較收益一直較低，這是一個不爭的事實。中國糧食生產每畝凈利潤在經歷2016－2019年連續(xù)4年的虧損后，盡管目前已經轉為盈利，但仍未恢復到前些年的最好水平。相較于2011年，2021年稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝凈利潤下降53.4%，成本利潤率下降68.2%。而且，相對于種植經濟作物和外出務工，種糧的比較收益較低。與種植果蔬等經濟作物比較，2019－2021年三種糧食平均成本利潤率為3.85%，七種蔬菜（西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯）平均為66.5%，蘋果為19.21%，蔬菜和蘋果的平均成本利潤率分別是三種糧食平均利潤率的17.3倍和5倍。與外出務工收益比較，2021年全國農民工人均月收入4432元，相當于種植104.9畝大豆、73.9畝稻谷、34.3畝小麥、27.3畝玉米的凈利潤。同時，自2006年全面免除農業(yè)稅和農業(yè)特產稅后，糧食生產不僅無法給地方帶來財政收入，還需要地方財政的大量投入。這說明，農民種糧和地方抓糧喪失的機會成本較高，種糧農民和糧食產區(qū)在為保障國家糧食安全作出貢獻的同時，也作出了巨大的犧牲。
種糧比較收益較低，對地方財政的貢獻較少，導致農民種糧積極性不高，地方抓糧動力不足。具體體現(xiàn)在三個方面：一是前些年耕地“非糧化”傾向明顯。在2017－2019年間，全國糧食播種面積持續(xù)減少，共減少4750萬畝，下降了2.66%，其中，稻谷下降3.42%，小麥下降3.80%，玉米下降6.55%；而同期非糧作物播種面積增長了4.52%。耕地流轉中的“非糧化”傾向尤為明顯。在2020年全國5.32億畝流轉耕地中，未種植糧食面積占比高達41.14%。這種耕地“非糧化”傾向是土地流轉租金較高、種糧效益較低、耕地用途管制不嚴以及農業(yè)結構調整等多方面因素引起的。二是耕地撂荒現(xiàn)象較為嚴重，尤其在一些山區(qū)、丘陵區(qū)和城郊區(qū)。據(jù)研究，近年來中國耕地撂荒率一直在5.86%左右波動，其中2009年最高達7.39%，2020年降為4.87%。這意味著2020年全國耕地撂荒面積達0.93億畝。大量耕地撂荒將對國家糧食安全構成嚴重威脅。三是糧食主產區(qū)呈萎縮態(tài)勢，主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)糧食自給率持續(xù)下降。與1998－2003年相比，2016－2021年主銷區(qū)平均糧食自給率由50.6%下降到17.1%，產銷平衡區(qū)平均糧食自給率由91.0%下降到66.2%。這期間，全國有25個省份糧食自給率出現(xiàn)下降。目前，全國能夠調出糧食的僅有黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽、新疆等少數(shù)幾個省份。
近年來，盡管農村居民人均可支配收入持續(xù)快速增長，但農民增收主要依靠工資性收入和轉移凈收入，尤其是農民外出務工的工資性收入和政府轉移性收入。而且，越是欠發(fā)達地區(qū)，這一比重越高。2016－2022年，工資性收入和轉移凈收入對全國農民增收的貢獻分別為44.2%和24.5%，二者合計高達68.7%。當前，農民從農業(yè)生產中獲得的經營凈收入較少，農民增收更多依靠兼業(yè)而非主要靠種植業(yè)，種植業(yè)尤其是種糧對農民增收的總體貢獻已經很小。這期間，第一產業(yè)經營凈收入對全國農民增收的貢獻率僅有16.2%，其中農業(yè)（種植業(yè)）經營凈收入對農民增收的貢獻率只有11.8%。更重要的是，近年來村莊分化也在加劇。相比較而言，一些從事非糧生產的村莊居民收入通常較高，而那些從事糧食生產的村莊居民收入較低。根據(jù)2020年中國鄉(xiāng)村振興綜合調查數(shù)據(jù)，以糧食作物為主的村莊平均收入水平比以其他作物為主的村莊低20%左右。
由此可見，種糧農民增收難依然是當前制約鄉(xiāng)村全面振興的一大難題。要有效破解這一難題，擺脫種糧農民增收難的困境，就必須正視并妥善處理好保障糧食安全和促進農民增收之間的目標沖突，采取更加有力、更加有效的措施促進種糧農民增收致富。
二、妥善處理保障糧食安全和促進農民增收的關系
中國人口眾多，糧食生產所依賴的耕地和水資源短缺，人地矛盾突出，確保國家糧食安全始終是一個重大國家戰(zhàn)略問題。與一些人口規(guī)模和國土面積較小的世界農業(yè)強國不同，中國有14億多人口，其規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達國家人口的總和，國內糧食消費和需求量巨大。2022年，中國糧食總產量達6.87億噸，糧食進口量為1.46億噸，出口量很小，如果不考慮糧食庫存的變化，國內糧食消費量高達8.3億噸。而據(jù)聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織統(tǒng)計，2022－2023年度全球谷物貿易量只有4.74億噸。因此，在中國這樣一個人口規(guī)模巨大的國家推進現(xiàn)代化建設，必須始終確保國家糧食安全?？梢哉f，保障國家糧食安全是全面建設社會主義現(xiàn)代化強國、全面推進中華民族偉大復興的底線任務，也是推進鄉(xiāng)村全面振興、加快建設農業(yè)強國的底線要求。把保障國家糧食安全作為強國建設的底線任務，這是中國式現(xiàn)代化和農業(yè)強國建設的重要特色，也是中國政府長期不懈追求的重要目標和發(fā)展方向。
黨的十八大以來，中央一直把保障國家糧食安全放在突出位置，制定實施了國家糧食安全新戰(zhàn)略，不斷加大財政投入和政策支持力度，狠抓糧食生產，糧食產量不斷邁上新臺階。2015年以來，中國糧食產量一直穩(wěn)定在6.5億噸以上，2023年達到6.95億噸，比1978年增長1.28倍。從人均糧食占有量看，無論是按糧食總產量還是谷物產量計算，中國都已經連續(xù)多年超過人均400千克的國際糧食安全標準線。其中，人均糧食占有量自2008年以來連續(xù)15年超過400千克，2022年達到486千克；人均谷物占有量自2011年以來連續(xù)12年超過400千克，2022年達到449千克。糧食產量持續(xù)穩(wěn)定增長為保障國家糧食安全奠定了堅實基礎。但也應該看到，進入新世紀以來，隨著國內糧食消費和需求量的增加，中國糧食進口量快速增長，糧食自給率不斷下降。從2000年到2022年，中國糧食進口量從1357萬噸增加到14632萬噸，增長了9.8倍，年均增長11.4%；其中，谷物進口量從315萬噸增加到5319萬噸，增長了15.9倍，年均增長13.7%。由于進口量劇增，按生產量除以生產量加凈進口量計算，中國糧食自給率近年來不斷下降，由2000年的100.1%下降到2022年的82.7%；谷物自給率也在波動中下降，由21世紀初的100%以上下降到2022年的92.6%。這表明，在推進鄉(xiāng)村全面振興的新征程中，保障國家糧食安全的任務更加艱巨和繁重。
新形勢下，要有效擺脫種糧農民增收難的困境，關鍵在于處理好保障糧食安全和促進農民增收的關系，把兩大目標有機結合起來，加大政府統(tǒng)籌的力度，在高質量發(fā)展和高水平安全下實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調。一方面，促進農民增收必須以確保糧食安全為前提，農業(yè)結構調整和供給側結構性改革不能突破糧食安全底線。另一方面，對于從事糧食生產的農民和新型組織，必須建立多元化的持續(xù)增收長效機制，使種糧農民和新型組織收入同樣能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的快速增長。應該看到，統(tǒng)籌保障糧食安全和促進農民增收是中央和各級地方政府共同的責任，尤其是中央和省級政府要承擔更多的統(tǒng)籌責任。這是因為，保障國家糧食安全是主產區(qū)、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)共同的責任，尤其是主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)要承擔更多的保障糧食安全責任，穩(wěn)定并不斷提高糧食自給率，從而減輕主產區(qū)的糧食生產壓力，為主產區(qū)農民增收提供更多的機會；同時，中央和省級政府要進一步加大資金和政策支持力度，完善縱向和橫向利益補償機制，充分調動農民種糧和地方抓糧的積極性。要通過完善多元化的利益補償機制，真正實現(xiàn)讓農民種糧有利可圖，讓主產區(qū)抓糧有積極性。
三、多措并舉統(tǒng)籌好保障糧食安全和促進農民增收
在新形勢下，統(tǒng)籌保障糧食安全和促進農民增收，需要探索多元化的實施路徑：
1.加強耕地保護和合理利用。耕地是糧食和農業(yè)生產的命根子。嚴守耕地和永久基本農田保護紅線，合理利用耕地資源，是統(tǒng)籌保障糧食安全和促進農民增收的基礎。2023年中央經濟工作會議明確提出要“改革完善耕地占補平衡制度，提高高標準農田建設投入標準”。要按照畝均投入不低于3000元的標準，進一步加大建設資金投入，堅持高標準建設，強化后續(xù)管理維護，全面建好管好用好高標準農田；同時按照數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”的要求，優(yōu)化完善城鄉(xiāng)建設用地占補平衡制度，真正做到占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田。此外，還要嚴格落實耕地利用優(yōu)先序，加強耕地“非農化”“非糧化”治理，確保永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產；深入實施耕地撂荒治理行動，扎實推進閑置低效用地再開發(fā)再利用，積極探索農村集體建設用地村村掛鉤，切實提高土地利用效率；加強鹽堿地綜合利用和非傳統(tǒng)耕地資源開發(fā)，不斷拓展糧食和農業(yè)生產空間。
2.多途徑提高糧食生產率。與先進國家相比，中國糧食生產的土地產出率、勞動生產率和資源利用率等仍存在較大差距，尤其是勞動生產率明顯偏低，已經成為制約中國糧食競爭力提升的關鍵因素。為此，應以提高糧食生產的勞動生產率為突破口，采取有力有效措施切實提高糧食生產率。應該看到，目前中國種糧農民數(shù)量多，生產經營規(guī)模小，兼業(yè)化程度高，這些都不利于糧食競爭力的提升。要適應城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村產業(yè)多樣化需要，加快農業(yè)勞動力轉移步伐，進一步減少種糧農民，通過土地流轉、托管服務、代耕代種、股份合作等方式，實現(xiàn)糧食生產適度規(guī)模經營，使種糧農民走上職業(yè)化、知識化、組織化之路。同時，要加快糧食科技創(chuàng)新和良種培育，推進糧食生產全程機械化、智能化，進一步完善社會化服務體系，實現(xiàn)糧食生產綠色化、優(yōu)質化、特色化和品牌化，不斷提高糧食產出水平和質量。
3.加快發(fā)展現(xiàn)代化糧食大產業(yè)。糧食產業(yè)是一個涉及糧食生產、儲存、運輸、加工、銷售和服務等諸多行業(yè)和環(huán)節(jié)的大產業(yè)，要按照中央經濟工作會議提出的“把農業(yè)建成現(xiàn)代化大產業(yè)”的要求，推動糧食產業(yè)全方位深度融合，加快把糧食產業(yè)建成現(xiàn)代化的大產業(yè)。當前重點是加快轉變糧食生產方式，不斷延伸糧食產業(yè)鏈，提升價值鏈，打造供應鏈，實行產業(yè)鏈、價值鏈和供應鏈“三鏈”協(xié)調聯(lián)動，構建縱向融合和一體化的糧食全產業(yè)鏈；挖掘糧食生產的多維功能，尤其是經濟、文化、教育、生態(tài)、景觀等功能，推動糧食生產與糧食加工、電商物流、文化旅游、休閑康養(yǎng)、教育體驗等全面深度融合，促進糧食產業(yè)的橫向融合和一體化；不斷優(yōu)化糧食產業(yè)布局，引導和推動糧食加工環(huán)節(jié)更多布局在糧食主產區(qū)、產糧大縣，讓種糧農民和主產區(qū)分享糧食產業(yè)鏈更多的增值收益。
4.完善糧食生產利益補償機制。糧食生產利益補償既包括對生產者的利益補償，也包括對主產區(qū)的利益補償和對糧食生產的生態(tài)補償。中國現(xiàn)行糧食生產的利益補償主要集中在糧食生產者利益補償和縱向的糧食主產區(qū)利益補償上，缺乏糧食產銷區(qū)之間的橫向利益補償機制，國家生態(tài)補償制度尚未把糧食生產納入進來。2023年中央經濟工作會議明確指出，要“探索建立糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償機制”。為此，可以考慮在完善糧食生產者利益補償機制、進一步加大對糧食主產區(qū)和產糧大縣支持力度的基礎上，按照“誰吃糧誰拿錢、誰調糧誰補償”的原則，建立糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償機制。具體做法是，采用糧食生產成本和調入調出量作為主要依據(jù)，按糧食調入量、補償系數(shù)和每千克成本補償標準確定各糧食調入地區(qū)應繳納的實際補償資金，實現(xiàn)缺糧調入地區(qū)對產糧調出地區(qū)的利益補償。此外，糧食生產除了提供各種糧食產品外，還創(chuàng)造了生態(tài)服務價值，應將糧食生產納入國家生態(tài)補償范圍，積極開展建立糧食生態(tài)補償機制的試點探索，根據(jù)不同品種糧食生產提供的生態(tài)服務價值按畝給予相應的補償。
中國社會科學院農村發(fā)展研究所 魏后凱
